A Convenção Interamericana contra Racismo, Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância

*Por Elisa Hartwig, Gabriel Borba e Lucas Nogueira Nunes.

A Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância foi adotada pela OEA durante a 43ª Assembleia Ordinária da Organização dos Estados Americanos (OEA), realizada em junho de 2013 na cidade de Antígua, Guatemala.

Com entrada em vigor no dia 11 de novembro de 2017, a Convenção, comumente chamada de A-68, foi elaborada como instrumento de defesa dos direitos humanos para o continente americano, postulando pelo comprometimento em prevenir, eliminar, proibir e punir todos os atos e manifestações de racismo, discriminação e formas correlatas de intolerância.

O termo discriminação racial é definido pela Convenção A-68, em seu primeiro artigo, como “qualquer distinção, exclusão, restrição ou preferência, em qualquer área da vida pública ou privada, cujo propósito ou efeito seja anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exercício, em condições de igualdade, de um ou mais direitos humanos e liberdades fundamentais consagrados nos instrumentos internacionais aplicáveis aos Estados Partes”. Para enquadrar nos moldes previstos pela A-68, a discriminação precisa ser baseada em raça, cor, ascendência, origem nacional ou étnica.

Em seu texto, a Convenção garante a inevitabilidade em implementar medidas não discriminatórios; prevê um sistema político e jurídico que se adeque a diversidade social; estipula um acesso igualitário ao sistema de justiça, possibilitando eventuais reparações; e também legisla sobre a impossibilidade de negar acesso à direitos econômicos, sociais e culturais. Ao todo, são vinte e dois artigos que reconhecem a imprescindibilidade em adotar medidas nacionais e regionais para promover e incentivar o respeito e a observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais.

Dos trinta e cinco países que fazem parte da Organização dos Estados Americanos, o Brasil, a Argentina, Antígua e Barbuda, Costa Rica, Equador e Uruguai foram os primeiros países a referendar o texto da Convenção. Até o final de 2020, doze países assinaram o texto; Antígua e Barbuda, Costa Rica, Equador, México e Uruguai são os cinco países que ratificaram e depositaram seus consentimentos à Secretaria Geral da OEA. A Convenção entrou em vigor no dia 11 de novembro de 2017, o trigésimo dia a partir da data em que foi depositado o segundo instrumento de ratificação do documento.

Cabe destacar que, durante 43ª Assembleia Ordinária da Organização dos Estados Americanos (OEA), a organização também aprovou a Convenção Interamericana contra Toda Forma de Discriminação e Intolerância (A-69), que abrange outros aspectos como: o combate a violações motivadas por orientação sexual; identidade de gênero; e condições infeciosas estigmatizadas. Segundo pesquisa feita pelo Observatório, o texto da convenção A-69 foi aprovado pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados (CDHM) no dia 23 de maio de 2018, até o momento, o projeto continua na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.

A Votação na Câmara dos Deputados

Embora o Brasil tenha assinado a Convenção A-68 em 06 de junho de 2013, o país ainda não ratificou o documento. Este processo é objeto do Projeto de Decreto Legislativo nº 861 de 2017, que foi aprovado na Câmara dos Deputados em primeiro turno por 414 votos a 39 e em segundo turno por 417 votos a 42, no dia 09 de dezembro de 2020. Caso os senadores também aprovem a proposta, a Convenção adquirirá status constitucional, nos termos do parágrafo 3º do artigo 5º da Constituição Federal, sendo a terceira Convenção Internacional aprovada na forma deste parágrafo.

Cabe ressaltar que o texto da Convenção foi enviado pelo Poder Executivo à Câmara em 2015, durante o governo da ex-presidenta Dilma Rousseff. Entretanto só entrou em pauta para votação neste ano, após o assassinato de João Alberto Silveira Freitas, no dia 10 de novembro de 2020, em uma das unidades do supermercado Carrefour em Porto Alegre. Este caso gerou protestos e discussões por todo o país acerca do racismo estrutural que permeia a sociedade brasileira. No dia 25 de novembro do corrente ano, a Câmara dos Deputados instaurou uma Comissão para acompanhar as investigações do caso e, justamente, para elaborar iniciativas legislativas mais efetivas para enfrentar o racismo estrutural. Nesse contexto, após ouvidos especialistas sobre o assunto pela Comissão, o Projeto foi colocado em pauta.

Foto: Pablo Valadares/Câmara dos Deputados.

Ressalta-se que, na votação, apenas a liderança do partido Novo orientou que os deputados votassem contra o Projeto, o que gerou indignação de setores progressistas da sociedade. Além de todos os deputados de tal partido, parlamentares do PSL, PL, DEM, Patriota, Cidadania, PSC, PSB, Republicanos, PODE e PSD também votaram contra a medida.

Entre os argumentos do partido para sustentar tal orientação, está o baixo índice de ratificação da Convenção, tendo em vista que, até o presente momento, apenas cinco países a ratificaram. O partido afirma, em suas mídias oficiais, que “a baixa adesão é prova da dificuldade em transformar o texto da Convenção em norma legal”. Contudo, vale lembrar que, conforme o seu artigo 20 são necessárias apenas duas ratificações para que esta entre em vigor, o que já ocorreu, sendo plenamente exigível no plano internacional a seus ratificantes.

O deputado Marcel Van Hattem (Novo-RS), uma das figuras políticas mais populares do partido, frisa que Estados Unidos e Canadá não assinaram a Convenção. No entanto, não obstante sejam dois dos países economicamente desenvolvidos do continente americano, estes são amplamente conhecidos, no âmbito internacional, por não adotarem a prática de ratificar tratados de direitos humanos, sequer a Convenção Americana sobre Direitos Humanos.

Além disso, o partido Novo demonstra ser contrário à previsão de adoção de ações afirmativas, como forma de criar condições equitativas de igualdade (Convenção A-68, artigo 5º), principalmente no que diz respeito ao estabelecimento de cotas na representação parlamentar. Isso porque, o partido “defende que todos tenham acesso às urnas e possam concorrer pelo voto dos brasileiros em eleições livres, sem qualquer discriminação”. Assim, as lideranças partidárias demonstram desconhecimento acerca do próprio conceito de discriminação, pois é justamente tal prática que as ações afirmativas visam a impedir. O partido afirma ser “favorável à igualdade de oportunidades”, mas não se mostra adepto a medidas concretas que possibilitem a garantia da dita igualdade. Vale salientar que, conforme o Tribunal Superior Eleitoral, o partido Novo é o partido com menor proporção de pretos e pardos entre vereadores eleitos em 2020, com apenas 3,8%.

Foto: Partido Novo/Divulgação.

Outro ponto que chama atenção é o argumento de que a aprovação como matéria constitucional pode tornar as ações afirmativas permanentes, o que não corresponde à realidade, já que a própria Convenção A-68 assegura que tais medidas não deverão se perpetuar além de um tempo razoável, ou depois de alcançado seu objetivo. Em outras palavras, a aprovação da Convenção na forma de Emenda Constitucional em nada tem relação com o tempo de duração das ações afirmativas.

Dessa forma, é possível concluir, a partir da presente análise, que a sociedade brasileira, bem como suas instituições, são permeadas pelo racismo estrutural. Se faz necessária a ratificação da Convenção A-68, além de outras medidas legislativas, para a garantia da efetiva igualdade de oportunidades.

O Status Legal da Convenção A-68

Há muito tempo doutrina e jurisprudência vêm discutindo sobre a hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos no direito brasileiro, sendo possível verificar diversas teorias e posicionamentos do próprio Supremo Tribunal Federal ao longo dos anos.

Diz-se que a norma contida no art. 5º §2° inaugurou verdadeira “abertura material” dos direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos dando forma ao bloco de constitucionalidade (lato sensu) brasileiro. Materialmente, portanto, o constituinte originário conferiu status constitucional aos tratados de direitos humanos firmados pelo Brasil.

Há, no entanto, uma dificuldade jurídica em assumir que normas fora do texto formal da Constituição possam servir de parâmetro para o controle de constitucionalidade. Isso levaria a um esvaziamento do conceito de supremacia da Constituição, banalizando sua importância como instrumento fundador da ordem jurídica interna. Por isso o STF se negou por muitos anos a conferir status constitucional aos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil (como exemplo: ADI 1.480 MC).

Foto: Nelson Jr./SCO/STF.

Buscando sanar as divergências entre a doutrina e posição do STF, foi redigida a Emenda Constitucional no. 45/2004, que inseriu o §3° ao art. 5° da Constituição. O §3° deve ser visto como norma complementar ao §2°, possibilitando que tratados internacionais de direitos humanos venham a adquirir status formal de norma constitucional, além da constitucionalidade material, que, para muitos, já lhes era atribuída em função do §2° (SILVA, 2014). Ou seja, tratados internacionais de direitos humanos, já materialmente constitucionais, agora podem fazer parte da Constituição formal, desde que sejam submetidos ao processo de votação do §3° (verAI 601832 AgR).

Definida a hierarquia formal dos tratados internacionais de direitos humanos aprovados segundo o art. 5°, § 3°, resta saber qual a hierarquia formal daqueles tratados que não foram aprovados por esse processo.

O STF respondeu a essa questão quando do julgamento do paradigmático RE 349703. No caso, a corte superior declarou inaplicáveis as leis que tratavam da prisão civil do depositário infiel por violarem Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos sem, no entanto, conferir caráter constitucional aos referidos tratados. Segundo o STF, “o caráter especial desses diplomas internacionais sobre direitos humanos lhes reserva lugar específico no ordenamento jurídico, estando abaixo da Constituição, porém acima da legislação interna”.

Hoje, assim é o quadro hierárquico dos tratados internacionais sobre direitos humanos no ordenamento jurídico brasileiro: (i) status constitucional para os tratados de direitos humanos aprovados de acordo com o art. 5° § 3° da Constituição; (ii) status infraconstitucional e supralegal para os tratados de direitos humanos aprovados em desacordo com o art. 5° § 3°; e (iii) status de lei ordinária (ARE 766618) para os tratado internacionais que não tratam de direitos humanos.

Em síntese, a Convenção A-68 já foi aprovada pela maioria de 2/3 exigida no art. 5º §3º na Câmara dos Deputados. Caso a proposta consiga a mesma maioria em dois turnos no Senado, a Convenção será aprovada com força de emenda constitucional. Caso a proposta não consiga alcançar a maioria de 2/3 no Senado, mas ainda assim seja aprovada, a Convenção A-68 terá caráter supralegal, porém infraconstitucional.

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Referências bibliográficas:

Lopes, Ana Maria D´Ávila, e Chehab, Isabelle Maria Campos Vasconcelos. Bloco de constitucionalidade e controle de convencionalidade: reforçando a proteção dos direitos humanos no Brasil, Revista Brasileira de Direito, 12(2): 82-94 (2016).

Mendes, Gilmar Ferreira, “A Supralegalidade dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos e a Prisão Civil do Depositário Infiel no Brasil”, in Bogdandy, Armin v.; Piovesan, Flavia; e Antoniazzi, Mariela Morales (coords.. Direitos humanos, democracia, e integração jurídica: avançando no diálogo constitucional e regional (2011)).

Sarlet, Ingo Wolfgang. “Art. 5º, § 2º” e, Canotilho, J. J. Gomes et al. (coords). Comentários à Constituicao do Brasil (2013).

Silva, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo (2014).