A proibição do uso da força nas relações internacionais: uma introdução - #2

*Por Victor Tozetto da Veiga e Theo Peixoto Scudellari

Foto: Armenian Defense Ministry/Reuters.

No último mês, o Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça (CIJ) deu início a uma série de publicações sobre os principais casos da história da CIJ envolvendo a proibição do uso da força. O último texto foi a primeira de duas contribuições introdutórias com objetivo de apresentar o panorama atual da regulação jurídica do uso da força nas relações internacionais. Nele, abordamos os conceitos básicos sobre o uso da força, sua proibição geral e as exceções a essa proibição (legítima defesa, autorização do Conselho de Segurança e consentimento), bem como os elementos centrais da legítima defesa (ataque armado, necessidade e proporcionalidade, legítima defesa coletiva e notificação do Conselho de Segurança). No texto de hoje, que encerra a introdução, apresentaremos alguns dos atuais debates acerca do uso da força (legítima defesa antecipada e preemptiva, legítima defesa contra grupos não estatais, intervenção humanitária e responsabilidade de proteger). Também trataremos da prática do Conselho de Segurança ao autorizar o uso da força.

Principais debates

Apesar das definições que apresentamos no primeiro texto e dos esforços interpretativos da CIJ, muitas questões relativas ao uso da força ainda não foram respondidas definitivamente. Entre as principais incertezas, estão as seguintes: a legítima defesa pode ser exercida antes da concretização de um ataque armado – ou seja, em antecipação a ele? Existe direito à legítima defesa para repelir ações de atores não estatais que operam desde o território de outros Estados? Por fim, existe uma exceção à proibição do uso da força que permita intervenção armada para evitar o sofrimento humano? Evidentemente, esses não são os únicos questionamentos possíveis, mas são aqueles que se mostraram mais relevantes (e mais controversos) nas últimas décadas.

Legítima defesa antecipada e legítima defesa preemptiva

Como vimos no texto da última semana, o artigo 51 da Carta da ONU garante aos Estados o direito à legítima defesa caso sofram um ataque armado. Surge a questão, portanto, de saber se um Estado deve, em toda e qualquer circunstância, primeiro sofrer um ataque armado para apenas depois exercer seu direito à legítima defesa ou se, pelo contrário, pode exercê-lo antes que a agressão se concretize. Para grande parte da doutrina, parece ilógico responder que a primeira alternativa é a correta. Segundo defendem esses autores, ao invés de ser obrigado a levar o primeiro golpe, um Estado deve poder defender-se antecipadamente quanto tiver conhecimento de um ataque iminente ainda não iniciado ou plenamente executado.

De fato, o direito internacional parece permitir que Estados ajam para repelir um ataque iminente, como apontam os (talvez exageradamente utilizados) princípios do caso Caroline. Nas palavras escritas em 1842 pelo Secretário de Estado dos Estados Unidos, Daniel Webster, um Estado pode repelir um ataque desde que a necessidade de responder seja “instantânea, arrebatadora, e não permita escolha de meios, nem momento para deliberação”. Não é difícil imaginar a aplicabilidade desses critérios quando, por exemplo, um míssil estiver prestes a ser lançado contra um Estado, ou quando houver a movimentação de tropas em direção à fronteira com clara intenção de atacar.

Há fortes argumentos contrários a essa visão. E é compreensível que parte da doutrina defenda uma interpretação restritiva da legítima defesa para que a exceção não se torne regra. Mesmo assim, hoje parece ser correto dizer que um ataque iminente é suficiente para o exercício da legítima defesa. Em 2004, um painel convocado pelo Secretário-Geral da ONU declarou que um Estado ameaçado “pode realizar ação militar contanto que o ataque ameaçado seja iminente, que nenhum outro meio o evitasse e que a ação seja proporcional” (par. 188, itálico no original). A Associação de Direito Internacional (ILA), por sua vez, relatou em 2018 que “há um apoio aparentemente crescente à visão de que o direito à legítima defesa existe em relação a ataques manifestamente iminentes, entendidos de maneira estrita” (p. 13, itálicos adicionados).

Assim, a permissibilidade da legítima defesa antecipada depende de critérios temporais (“o ataque acontecerá logo” ou “esta é a última oportunidade para evitá-lo”) e exige um elevado grau de certeza (“o ataque certamente ou muito provavelmente acontecerá”). Em 1981, por exemplo, o Conselho de Segurança recusou os argumentos oferecidos por Israel para justificar o bombardeio do reator nuclear iraquiano de Osirak com base em um risco futuro e altamente incerto.

Interpretações como a israelense no caso Osirak buscam alargar demasiadamente o critério de iminência e, ao fazê-lo, desvirtuam a legítima defesa antecipada. Nesse caso, tratamos da legítima defesa preemptiva (preemptive self-defense) – com a ressalva de que outras classificações terminológicas são possíveis. A versão mais conhecida desse argumento foi expressa pelos Estados Unidos em sua Estratégia de Segurança Nacional de 2002. No que ficou conhecida como a Doutrina Bush, o governo estadunidense declarou que, em casos envolvendo terrorismo e o uso de armas de destruição em massa, a legítima defesa é permitida “mesmo se subsiste incerteza quanto ao tempo e ao lugar do ataque do inimigo” (p. 15).

Foto: Reator Osirak.

A legítima defesa preemptiva, no entanto, não ganhou tração. Basta notar que os documentos que citamos ao abordar a legítima defesa antecipada são posteriores à Doutrina Bush. Mesmo os Estados Unidos deixaram de advogar ativamente pela figura da legítima defesa preemptiva, que desapareceu das estratégias de segurança nacional posteriores. Desse modo, a maioria dos Estados e dos juristas hoje rejeita a legalidade de ações contra ameaças que não sejam iminentes. Mas, mesmo assim, o conceito de iminência possui latitude argumentativa suficiente para justificar as ações de Estados interessados em expandir as exceções à proibição ao uso da força, mesmo que suas alegações sejam pouco convincentes.

Legítima defesa contra atores não estatais

Ainda no universo do artigo 51 da Carta, outra controvérsia gira em torno de saber se atores não estatais (como grupos terroristas) são capazes de realizar um “ataque armado” que dê origem ao direito à legítima defesa. O problema mais agudo surge quando um grupo não estatal sediado em determinado Estado ataca outro Estado. Este tem o direito de fazer uso da força em legítima defesa e atacar o grupo no território daquele, sem seu consentimento?

Como indicamos em nosso texto anterior, a resposta é pouco problemática se o Estado territorial envia o grupo não estatal ou está substancialmente envolvido em suas operações (par. 195 do caso Nicarágua). Nessas circunstâncias, a ação do grupo é atribuível ao Estado e, se for suficientemente grave, pode ser repelida em legítima defesa. Por outro lado, a mera assistência ao grupo pode configurar intervenção ou um uso da força contra o outro Estado, mas não um ataque armado. Nesse caso, para que exista o direito à legítima defesa, é necessário concluir que atores não estatais podem realizar um ataque armado nos termos do artigo 51 sem que essa ação seja atribuível a um Estado.

A história da formulação do artigo aponta que a intenção inicial era limitar o conceito de ataque armado a ações de Estados. Embora o tema não fosse incontroverso, a prática internacional parecia confirmar essa interpretação, mas os ataques de 11 de setembro de 2001 promoveram uma transformação radical. Em resposta aos atentados realizados pela Al-Qaeda, os Estados Unidos invocaram o direito à legítima defesa para justificar a invasão do Afeganistão, e a medida não só contou com amplo apoio internacional como também encontrou confirmação (prévia e posterior) por parte do Conselho de Segurança.

Assim, hoje há maior latitude para que se defenda a permissibilidade do exercício de legítima defesa contra atores não estatais. Mas a discussão não está encerrada. Afinal, com o tempo, tornou-se evidente que, mesmo que se admita a possibilidade de que esses atores realizem ataques armados, permanece a dificuldade de justificar a tomada de ações em legítima defesa no território de outro Estado sem seu consentimento. Para isso, alguns Estados adotaram um critério segundo o qual o uso da força é permitido em países que sejam incapazes ou que não tenham vontade de prevenir as ações de atores operando em seus territórios (conhecido, em inglês, como o teste dos Estados “unwilling or unable”). No blog Lawfare, é possível ver uma lista dos Estados que apoiam e rejeitam esse teste: a maior parte dos Estados intervindo na Síria apoia o critério explicitamente, enquanto a própria Síria, ao lado de países latino-americanos (incluindo o Brasil), o rejeita.

Na Opinião Consultiva sobre as Consequências Legais da Construção de um Muro em Território Palestino Ocupado (2004) e no caso das Atividades Armadas no Território do Congo (República Democrática do Congo vs. Uganda, 2005), a CIJ teve a oportunidade se manifestar sobre a permissibilidade da legítima defesa contra atores não estatais. Em ambas as situações, porém, a Corte entendeu não ser necessário analisar a questão.

Foto: James Akena/ Reuters.

Intervenção humanitária e responsabilidade de proteger

Outro tema controverso no campo do uso da força se refere à chamada intervenção humanitária. Com esse conceito, referimo-nos ao uso da força por um ou mais Estados, fora do quadro de segurança coletiva previsto pela Carta da ONU, para impedir ou interromper crises humanitárias de grande escala. A controvérsia jurídica consiste em saber se essa espécie de intervenção constitui uma outra exceção à proibição imposta pelo direito internacional; a controvérsia política questiona a legitimidade dessas ações e seu uso abusivo para mascarar interesses escusos.

Os defensores da legalidade e da legitimidade de ações dessa natureza costumam invocar precedentes do século XIX e das décadas durante a Guerra Fria, mas os momentos que marcam o debate contemporâneo ocorreram na década de 1990. São eles a criação de zonas de interdição do espaço aéreo (no-fly zones) no Iraque a partir de 1991 e o bombardeio da OTAN no Kosovo em 1999.

No primeiro caso, entre outros argumentos, Estados Unidos, Reino Unido e França justificaram o bloqueio de zonas do espaço aéreo iraquiano com referências à necessidade de proteger curdos e muçulmanos xiitas de ataques do Iraque. O segundo caso, por sua vez, se refere aos bombardeios realizados pela OTAN, sem autorização do Conselho de Segurança, com o objetivo declarado de proteger os kosovares de etnia albanesa de ataques das forças sérvias. Como o Conselho de Segurança estava paralisado pela resistência russa a uma intervenção militar na (ex-)Iugoslávia, ganhou força o argumento de que a intervenção da OTAN foi, senão legal, ao menos legítima como forma de proteger vidas. Cabe mencionar que a CIJ teria tido a oportunidade de analisar essa operação nos casos sobre a Legalidade do Uso da Força (Iugoslávia vs. vários Estados membros da OTAN, 2004), mas as demandas foram inadmitidas por falta de jurisdição.

Foto: Vladimir Dimitrijevic/ Tanjug

Em ambas as situações, o Estado que mais claramente articulou argumentos jurídicos a favor da intervenção humanitária foi o Reino Unido. E essa posição é mantida até hoje. Em relação aos bombardeios contra o governo sírio após o uso de armas químicas contra civis em 2018, o Reino Unido declarou que o direito internacional permite a tomada de medidas para aliviar situações de “sofrimento humano devastador” e que, nessas circunstâncias “a base legal para o uso da força é a intervenção humanitária”.

Apesar desses precedentes, os argumentos a favor da intervenção humanitária, embora possam encontrar eco em convicções morais, hoje são juridicamente pouco convincentes. Por um lado, a figura parece ser pouco compatível com o texto expresso da Carta da ONU, que, como vimos, prevê apenas duas exceções à proibição do uso da força. Por outro, após os bombardeios da OTAN no Kosovo, o Grupo dos 77 (movimento que reúne, apesar do nome, mais de 60% dos membros da ONU, dentre os quais o Brasil) declarou rejeitar qualquer direito à intervenção humanitária (par. 54). Essa rejeição representa um obstáculo considerável à formação de uma nova norma costumeira. Ao mesmo tempo, porém, o Ato Constitutivo da União Africana reconhece, na alínea “h” de seu artigo 4º, o direito da União de intervir em Estados membros.

Em 2001, para alterar os termos do debate, a Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal, criada por iniciativa do governo do Canadá, propôs o conceito da “responsabilidade de proteger” (ou R2P, por sua sigla em inglês). Ao invés de fundamentar um direito de intervir, a R2P trata de responsabilidades. Aborda, de um lado, a responsabilidade primária dos Estados de proteger suas populações e, de outro, a responsabilidade subsidiária da comunidade internacional, que deve agir quando um Estado não quer ou não pode proteger sua própria população. Ainda que com ressalvas, a Comissão reconheceu a possibilidade de que Estados usem a força sem autorização do Conselho de Segurança (par. 6.36-6.40).

A R2P foi expressamente adotada pelos Estados da ONU na Cúpula Mundial de 2005, mas essa captura modificou o conceito. Enquanto a proposta da Comissão englobava, por exemplo, situações de colapso da autoridade estatal e de desastres ambientais, o documento final da Cúpula Mundial limitou a aplicação da R2P a situações de genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade (par. 138). Além disso, segundo os Estados reunidos na Cúpula Mundial, a responsabilidade de “ajudar na proteção de populações” é da “comunidade internacional, por meio das Nações Unidas”; e a ação coletiva quando os meios pacíficos falharem é aquela tomada “por meio do Conselho de Segurança” (par. 139).

Em 2011, no preâmbulo da resolução que autorizou o uso da força na Líbia para proteger civis, o Conselho de Segurança fez referência à R2P ao mencionar a responsabilidade das autoridades líbias de proteger a população. Porém, o uso subsequente da autorização para derrubar o regime Gaddafi gerou percepções negativas em torno da R2P. Por isso, buscando oferecer critérios mais claros para guiar a atuação da comunidade internacional, o Brasil propôs ainda em 2011 um novo conceito, chamado de “responsabilidade ao proteger”. Mas essa iniciativa, devido em parte à mudança radical na política exterior brasileira desde então, parece ter saído de cena – ao menos por enquanto.

Foto: EPA/Alessandro di Meo.

De qualquer modo, a R2P permanece presente na atuação da ONU, principalmente no universo das operações de paz, e possui outras dimensões relevantes para além do uso da força. Para um aprofundamento no tema, recomendamos este texto publicado no Cosmopolita.

Uso da força autorizado pelo Conselho de Segurança

Como mencionamos em nosso texto anterior, a proibição do uso da força é garantida, na Carta da ONU, por um modelo de segurança coletiva cujo ápice é o Conselho de Segurança. Este é o órgão competente para determinar as medidas a serem implementadas pelos Estados para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais — com o uso da força, se necessário. Os poderes do Conselho de Segurança nesse campo derivam principalmente do Capítulo VII, e a possibilidade de decidir pelo uso da força está prevista no artigo 42.

Até o momento, a jurisprudência da CIJ forneceu poucos parâmetros acerca dos poderes do Conselho de Segurança sob o Capítulo VII. A força geopolítica do órgão, os amplos poderes conferidos a ele pela Carta e o caráter normalmente bilateral da jurisdição da CIJ geram desafios para a existência de um controle judicial sobre as ações do Conselho de Segurança. Assim, exceto pela Opinião Consultiva sobre Certas Despesas (1956), a CIJ pôde evitar manifestações diretas acerca do tema, como nas exceções preliminares do caso Lockerbie (Líbia vs. Reino Unido e Líbia vs. Estados Unidos, 1998) e nas medidas provisórias do caso sobre a Convenção contra o Genocídio (Bósnia e Herzegovina vs. Sérvia e Montenegro, 1996).

Curiosamente, o Capítulo VII nunca foi aplicado da maneira como a Carta originalmente previa. Conforme o artigo 43, Estados deveriam colocar tropas à disposição do Conselho de Segurança, que seria responsável por implementar diretamente a ação coerciva decidida em acordo com o artigo 42. Isso, no entanto, nunca ocorreu, e o Conselho de Segurança passou a entender que o Capítulo VII permite não apenas o uso direto da força por tropas sob seu comando, mas também a concessão de autorizações para que Estados implementem as decisões do órgão.

A primeira autorização nesses moldes ocorreu em 1950, quando o Conselho de Segurança recomendou que Estados auxiliassem militarmente a Coreia do Sul para repelir o ataque armado da Coreia do Norte. Em meio às dinâmicas da Guerra Fria, no entanto, o órgão perdeu a capacidade de operacionalizar o uso da força, e o artigo 42 passou décadas paralisado. O dispositivo só pôde ser ressuscitado em 1990, quando o Conselho autorizou que Estados usassem “todos os meios necessários” para reverter a invasão do Kuwait pelo Iraque. Desde então, as fórmulas “todos os meios necessários” e “todas as medidas necessárias”, bem como a prática de delegar o uso da força a coalizões de Estados que desejem implementar as ações do Conselho de Segurança (coalitions of the willing), se tornaram a maneira usual de autorizar o uso da força por Estados. As discordâncias dentro do Conselho, no entanto, levaram à ausência de novas autorizações nesses moldes e a uma crescente ambiguidade nas resoluções sobre o uso da força. A já citada intervenção na Líbia, em 2011, é o exemplo mais recente de uma autorização clara para o uso multilateral da força.

Foto: Megan O'Toole/Al Jazeera.

Uma última menção é referente às operações de paz da ONU. Com a necessidade de inovar para garantir a paz e a segurança internacionais durante a Guerra Fria, a ONU desenvolveu a prática de criar missões compostas por forças militares nacionais sob o comando da Organização (semelhantemente ao que prevê o artigo 43 da Carta), mas sem objetivos coercivos. São os famosos capacetes azuis, ou peacekeepers. Tratar com profundidade das operações de paz fugiria ao propósito deste texto. Basta mencionar que, inicialmente, estavam muito limitadas em relação ao uso da força. Até hoje, a ONU entende que suas operações de paz estão baseadas no consentimento (do Estado em que a missão opera), na imparcialidade (entre eventuais partes em conflito) e no uso da força apenas em legítima defesa ou em defesa do mandato. Mas, a partir da década de 1990, e particularmente a partir do início deste século, o Conselho de Segurança passou a utilizar seus poderes sob o Capítulo VII para autorizar as missões de paz a fazer uso da força em relação a objetivos mais amplos, principalmente para proteger civis. Talvez seja o mais próximo que a ONU tenha chegado até o momento de implementar a arquitetura do Capítulo VII como imaginada pelos signatários da Carta.

Conclusão

O presente texto é a segunda e última parte da introdução à série de publicações que analisará os principais casos da jurisprudência da CIJ relacionados ao uso da força. Desse modo, finaliza a apresentação dos conceitos centrais e dos principais debates contemporâneos nesse campo. Como se pôde ver, a regulação internacional do uso da força é marcada por muitas indefinições – que, além do mais, misturam elementos políticos e jurídicos. A CIJ, evidentemente, não tratou de todas as questões controversas, mas definiu parâmetros importantes ao longo de sua história. As próximas contribuições se dedicarão a esclarecer esses parâmetros e a explorar tanto seus limites quanto seus potenciais.

Acompanhe as próximas publicações sobre o tópico uso da força no Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça.

* Victor Tozetto da Veiga e Theo Peixoto Scudellari são membros do Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça