Dia mundial do refugiado: a importância de celebrar os 70 anos da Convenção de 1951

* Por Fabrízio Jacobucci

A data de 20 de junho é celebrada como o Dia Mundial do Refugiado há 20 anos, quando a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (AG-ONU) estabeleceu a homenagem em comemoração aos 50 anos da Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, firmada em 1951. Desde então, a data tem sido marcada por eventos que lembram a importância que a temática dos refugiados tem no mundo atual e conscientizam sobre as dificuldades enfrentadas pelos agentes e instituições envolvidas.

Indo além, esta data deve também servir de reflexão acerca dos efeitos da Convenção de 1951, de seus entraves e avanços e, principalmente, uma análise sobre o sistema internacional de proteção aos direitos dos refugiados e sua estruturação. O presente artigo se dispõe a fazer uma breve abordagem sobre a efetividade dos principais preceitos instituídos pela Convenção de 1951 em uma situação muito particular dos dias atuais: o regime internacional de proteção dos refugiados pode ser aplicado em Estados que não ratificaram a Convenção de 1951, especialmente no que se refere às restrições de viagem impostas em razão da pandemia de covid-19? Estados Unidos e Venezuela não ratificaram a Convenção de 1951 - devemos celebrar este dia de conscientização mesmo assim?

Migrantes sírios sendo escoltados pela polícia em direção ao campo de refugiados de Brezice, na Eslovênia. Foto: Jeff J. Mitchell / Take Part

A pandemia de covid-19 afetou o mundo de muitas maneiras e não é surpresa que as pessoas necessitadas sejam as que mais sofreram com as suas consequências. Migrantes e refugiados, por exemplo, foram diretamente afetados pelo controle de fronteiras e pelas restrições de entrada estabelecidas em todo o mundo, tornando ainda mais difícil para que busquem efetivação de seus direitos humanos básicos e melhores condições de vida.

No continente americano, dois países estão sob os holofotes quando o tema é migração: no norte, os Estados Unidos (um dos principais destinos de refugiados do mundo) fecharam sua fronteira e interromperam o fluxo migratório da América Central e, no sul, a Venezuela (um dos principais países de origem de refugiados) teve que enfrentar o retorno de seus próprios refugiados, que foram impedidos de entrar em diferentes países vizinhos devido às suas restrições. Em ambos os casos, uma crise humanitária foi instaurada e a proteção legal dos migrantes pode ser encontrada dentro do regime internacional de refugiados. Mas como isso é possível, visto que nenhum dos dois países ratificou a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, seu principal instrumento?

Restrições ao movimento devido à pandemia COVID-19

É fato que o número de migrações caiu em todo o mundo em decorrência das dificuldades impostas pela pandemia. A UN DESA fez uma estimativa de crescimento zero no número de migrantes entre março e julho de 2020, sugerindo uma diminuição de quase 2 milhões de migrantes internacionais globalmente em comparação com a expectativa inicial para o período de meados de 2019 a meados de 2020. Além disso, os fluxos de migração para os países da OCDE caíram 46% em 2020 - espera-se que este ano atinja um mínimo histórico para a migração para esses países.

Até fevereiro de 2021, um total de 227 países e territórios emitiram 104.004 medidas relacionadas a viagens no controle de fronteiras. Destes, quase 70% foram impostos por causa de exigências médicas, como um esforço para impedir novos casos de infecção e variantes subsequentes do vírus. Alguns países decidiram tomar a atitude extrema de fechar unilateralmente e totalmente suas fronteiras, ou mesmo propuseram uma lista de países específicos cujos nacionais não eram bem-vindos em seu território, sem fornecer uma justificativa médica para tal seleção.

O argumento de restringir os movimentos de viagens também foi um pretexto para governos populistas e nacionalistas colocarem em prática seus planos de parar a migração a qualquer preço. Nos Estados Unidos, por exemplo, o governo federal emitiu 2 proclamações determinando a suspensão da entrada de migrantes no território com pouquíssimas exceções, especialmente no que se refere à migração terrestre pela fronteira com o México, em linha com a conhecida ideia de construção de um físico parede para impedir a entrada de pessoas no país. Porém, o resultado não veio como o esperado: proibir a entrada de migrantes não foi suficiente para conter a propagação do vírus e o país infelizmente ocupou (até junho de 2021) o 1º lugar em número de mortes devido ao COVID-19.

Migrantes oriundos de países da América Central invadem trem e viajam em direção à fronteira do México com os Estados Unidos. Foto: Moises Castillo / AP.

Situação semelhante aconteceu em países da América Latina para onde se mudam os refugiados venezuelanos. Mais de 140.000 refugiados venezuelanos voltaram ao seu país de origem por causa da pandemia, segundo a OEA. A declaração da organização também tinha como objetivo alertar que o número de migrantes e refugiados venezuelanos pode aumentar para 7 milhões em 2021. Ao retornar, os refugiados venezuelanos enfrentaram extrema discriminação e condições perigosas - o presidente Maduro afirmou que os migrantes foram deliberadamente infectados com COVID-19 e a Human Rights Watch alegou superlotação e condições insalubres nos centros de isolamento desenvolvidos para refugiados na Venezuela. Tais atos consistem em violações dos direitos humanos, especialmente considerando o colapso do sistema de saúde local.

No Brasil, 2º em número de mortes, o governo federal decidiu fechar fronteiras por via aérea e terrestre e posteriormente decidiu pela flexibilização da entrada de migrantes apenas por aeroportos, mas não alterou o tratamento para a entrada de migrantes por via terrestre - claramente uma tentativa de parar o fluxo de migração da Venezuela. Enquanto isso, na Colômbia, o governo anunciou uma parceria com o ACNUR para regularizar 1 milhão de refugiados venezuelanos no país.

Convenção de 1951 e as ações tomadas pelos EUA e Venezuela

Inicialmente, vale destacar que nem os Estados Unidos e nem a Venezuela ratificaram a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e isso pode representar um grande obstáculo ao direito internacional da migração, à primeira vista. Entre suas disposições essenciais, a Convenção de 1951 estabelece conceitos importantes de quando o status de refugiado pode ser aplicado, as responsabilidades legais do Estado em lidar com esta situação, os princípios fundamentais pelos quais os Estados devem respeitar e - especialmente - o estabelecimento do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) como guardião da proteção dos refugiados e aplicação dos instrumentos legais.

Apesar dos grandes problemas que tais Estados enfrentaram para compreender a necessidade de ratificar a Convenção de 1951, esse tratado internacional estabeleceu as pedras angulares para o tratamento da questão dos refugiados após a Segunda Guerra Mundial. O Artigo 1.B (I) prevê que, para classificar uma pessoa como refugiado, um Estado deve levar em consideração os eventos ocorridos na Europa ou em qualquer outro lugar do mundo antes de 1 de janeiro de 1951. Não demorou muito para que os Estados percebessem que estas disposições devem ser atualizadas: um novo tratado o complementaria menos de 20 anos depois.

Refugiados venezuelanos nos abrigos em Boa Vista, Roraima. Foto: Marcelo Camargo / Agência Brasil

Desta vez, tanto os EUA quanto a Venezuela ratificaram o Protocolo de 1967 à Convenção sobre Refugiados e isso significa toda a aplicação das mudanças no regime internacional de refugiados para ambos os países. O Artigo 1 do Protocolo declara que os Estados que o ratificam concordam em aplicar os artigos 2 a 34 da Convenção de 1951 (todos os artigos, exceto a disposição final sobre cooperação com as agências das Nações Unidas e disposições técnicas). Em outras palavras, apesar do fato de que os países não concordaram em adotar o principal tratado internacional a esse respeito, eles ainda estão obrigados e vinculados pelo fato de terem ratificado outro tratado que impõe o mandato do regime internacional de refugiados de qualquer maneira. Logo, a Convenção de 1951 é igualmente aplicada a esses países como consequência da ratificação do Protocolo de 1967.

No que diz respeito ao direito internacional, o fechamento de fronteiras (e a consequente negação de território e procedimento de asilo) pelos Estados representa uma contradição ao regime internacional de refugiados. Embora o artigo 32 da Convenção permita aos Estados expulsar refugiados com base na segurança nacional ou ordem pública, esta permissão não pode ser estendida para proibir o acesso dos refugiados à proteção no contexto da pandemia covid-19. Além disso, o artigo 9 concede aos Estados a adoção de medidas temporárias em tempos de emergência quando as duas condições cumulativas são atendidas (enfrentando "circunstâncias graves e de exceção" e que estas sejam "essenciais para a segurança nacional"), no entanto, enquanto a pandemia encontra a primeira exigência, sem dúvida, não põe em perigo a segurança nacional nem justifica a suspensão dos procedimentos de asilo - não permitida por este artigo nem por qualquer outro.

No caso do Brasil, o princípio do non-refoulement expresso no artigo 33 da Convenção de 1951 foi violado quando o país fechou suas fronteiras e não aceitou imigrantes venezuelanos no país. Este princípio refere-se à proibição de afastar quem quer que seja do território ou de recusar a sua admissão, levando essa pessoa a regressar a um local onde existe risco real de perseguição ou graves violações dos direitos humanos - ou, neste caso, a devolução de alguém para onde o sistema de saúde está quebrado ou não disponível. Sendo um Estado parte de tal tratado, o Brasil deve seguir essas diretrizes e respeitar a aplicação e eficácia de suas disposições. Assim, os EUA também deveriam ser responsáveis ​​por um ato ilícito internacional por não cumprir o princípio do non-refoulement, mesmo que a Convenção não tenha sido ratificada? Absolutamente sim. Existem 2 razões principais.

Em primeiro lugar, tal princípio é classificado como basilar pelo direito internacional de migração e entendido como direito consuetudinário (vinculante para todos os Estados), conforme foi expresso e reiterado em muitas declarações oficiais e materiais relacionados. Em segundo lugar, conforme mencionado, o princípio está consagrado na Convenção (artigo 33.1) como regra de direito internacional codificado e, portanto, vincula todos os Estados que ratificaram a Convenção de 1951 ou o Protocolo de 1967, visto que isso reforça sua aplicação.

Foto: Ahmad Salem—Pacific Press/Sipa USA/AP/Time

De uma forma ou de outra, os princípios derivados do regime internacional de refugiados alcançam os países que ratificaram o Protocolo de 1967, mas não a Convenção de 1951, que é exatamente o caso aqui apresentado. Qual seria a base legal para tal afirmação?

Jus cogens, soft law e instrumentos aplicáveis: que influência tem a Convenção de 1951 sobre Refugiados nos EUA e na Venezuela como Estados não signatários?

O regime internacional de refugiados não opera isoladamente. Embora as disposições da Convenção de 1951 possam restringir os Estados, embora não os vinculem legalmente (devido à falta de ratificação), o Protocolo de 1967, juntamente com os instrumentos internacionais de Direitos Humanos (por meio de jus cogens e soft law) e o costume internacional poderiam desempenhar esse papel.

Nem todos os direitos trazidos pela Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 podem ser classificados como jus cogens (lei cogente aceita e reconhecida pela comunidade internacional), especialmente porque este conceito foi definido mais de 20 anos depois pela Convenção de Viena de 1969 sobre o Direito dos Tratados (não retroativa), no entanto, existe uma clara proximidade entre o direito convincente e os direitos humanos fundamentais. Por exemplo, o direito à vida (ICCPR, art. 6 e UDHR, art. 3) e a proibição de discriminação (ICCPR, arts. 4 e 16 e UDHR, art. 7) são reconhecidas normas de jus cogens que geram obrigações para Estados.

Os costumes internacionais também vinculam os Estados como fonte do direito internacional de migração. O princípio do non-refoulement é tratado como lei consuetudinária vinculante para todos os Estados, embora a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura de 1984 (artigo 3) e a Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas do Desaparecimento Forçado (artigo 16) tenham endossado expressamente esta ferramenta fundamental de proteção.

Seja como um suporte ou uma alternativa para a hard law, os instrumentos de soft law também desempenham um papel importante como fonte para o direito internacional de migração. O Pacto Global para a Migração Segura, Ordenada e Regular de 2018, por exemplo, derivou de uma longa e persuasiva evolução da soft law: embora não seja formalmente vinculativo, o fato de ter sido negociado e acordado pelos Estados da ONU o torna considerável autoridade e legitimidade.

Além disso, os princípios de migração adotados pelo sistema internacional de refugiados são, em primeiro lugar, princípios de direitos humanos, pois podem preencher espaços deixados pela proteção jurídica do migrante de acordo com sua característica de reformular o direito internacional como um todo. A noção de padrão mínimo deve ser aplicada tanto aos migrantes quanto aos nacionais.

Refugiados aguardando transferência para o porto de Mytilene, na Grécia. Foto: Alexandros MIchailidis / Shutterstock

Embora nem os Estados Unidos nem a Venezuela tenham ratificado a Convenção de 1951, os efeitos de suas disposições deveriam ter restringido suas ações em relação aos migrantes. Os artigos 32 e 9 não foram apenas violados, mas também os Estados fizeram questão de confiar tal decisão no princípio da soberania. Deve-se destacar que nos países membros apenas do Protocolo de 1967 e não da Convenção de 1951, é notável como a pressão da comunidade internacional para o cumprimento dos direitos dos migrantes impactam as políticas públicas a ele relacionadas. Além disso, o próprio Protocolo garantiu que as prevenções do antigo tratado fossem incorporadas e não perdidas.

No alvorecer da terceira década do século 20, pode-se afirmar que a comunidade internacional trabalhou para um sistema jurídico que alcança todos os seus membros, quer eles aceitem ou não, causando implicações invisíveis para a soberania do Estado. O surgimento da chamada “soft law” - sendo uma regra sem força vinculativa, mas com forte intenção de influenciar a conduta - deu novas cores ao direito internacional ao criar uma espécie de aplicação legal por meio do princípio da cooperação.

Este caso mostra precisamente o papel de alguns Estados que não ratificaram um dos principais instrumentos do regime internacional de refugiados na proteção dos migrantes - e mais, mostra como devem agir. Ao aceitarem o Protocolo de 1967 e por força de muitas outras fontes jurídicas (tratados, costume e soft law), os Estados Unidos e a Venezuela estão vinculados ao conjunto de princípios que norteiam esta matéria.

Perspectivas da proteção internacional dos refugiados

145 Estados ratificaram a Convenção de 1951 e 146 Estados ratificaram o Protocolo de 1967, até a data. Destes, 3 Estados ratificaram apenas o Protocolo de 1967. Para esses 3 Estados - EUA, Venezuela e Cabo Verde - os fundamentos do sistema internacional de refugiados são plenamente aplicáveis, uma vez que todas as disposições do antigo tratado estão incorporadas e vinculadas ao Protocolo.

Por outro lado, pelo menos 45 Estados (considerando os 193 do sistema da ONU) não ratificaram nenhum desses tratados - como Índia, Líbano e Malásia. No entanto, esses Estados ainda estão inseridos no sistema internacional de refugiados por terem ratificado a Declaração Universal dos Direitos Humanos e outros tratados importantes nesta matéria, prevendo que a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 podem ser aplicados como soft law e traje internacional, de acordo com o artigo 38.1 .b do Estatuto do CIJ. Considerando que o novo arranjo de direito internacional não se baseia apenas no hard law, mas também na prática internacional e no princípio da cooperação, esses Estados são afetados pelas características vinculativas do regime de refugiados.

Por que os países que não ratificaram esses tratados ainda são obrigados a seguir as diretrizes do regime internacional de refugiados, se não o pretendiam? Isso representa o fim do princípio da soberania? Na verdade, significa exatamente o contrário: eles expressaram formalmente sua decisão soberana de adotar muitos instrumentos jurídicos que estabelecem a proteção dos refugiados de qualquer forma. Por isso, tanto os Estados Unidos quanto a Venezuela estão inseridos no regime jurídico para a proteção dos refugiados e devem - por força do direito internacional - respeitá-lo.

Referências:

CHETAIL, Vincent. International Migration Law. Oxford: Oxford University Press

CHETAIL, Vincent. Crisis Without Borders: What Does International Law Say About Border Closure in the Context of Covid-19? Front. Polit. Sci. 2:606307. doi: 10.3389/fpos.2020.606307.