Os 15 anos da responsabilidade de proteger: um conceito vazio frente às atuais crises humanitárias?

*Por Diego Luís Bortoli.

Foto: Mary Altaffer/AP

Nos últimos dias 17 e 18 de junho, a Assembleia Geral das Nações Unidas elegeu Índia, México, Noruega e Quênia como os novos membros rotativos do Conselho de Segurança da organização para o biênio 2021-2022. Os quatro países, que a partir do próximo ano comporão a mais alta câmara do planeta para assuntos de paz e segurança internacional, também fazem parte de um grupo informal que já conta com 53 representações permanentes na ONU, tanto em Nova York quanto em Genebra: os Amigos da Responsabilidade de Proteger – plataforma intergovernamental criada em 2008, que busca promover o diálogo e o engajamento de Estados membros da ONU com o ideal da “responsabilidade de proteger”, comumente referenciada pela sua abreviatura em inglês, R2P (de responsibility to protect). Com isso, sete dos quinze membros do Conselho estarão no grupo.

Quinze anos se passaram desde que os Estados membros das Nações Unidas declararam seu compromisso com o ideal da responsabilidade de proteger, mais precisamente na ocasião da Cúpula Mundial de 2005 . O Documento Final da Cúpula, reconhecido por mais de 170 chefes de Estado e de governo presentes na Assembleia Geral, salienta que “cada Estado, individualmente, tem a responsabilidade de proteger a sua população de genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade”. Nele, ainda, os Estados se comprometeram a estar “preparados para empreender uma ação coletiva, de modo decisivo e oportuno, por meio do Conselho de Segurança, no caso de inadequação dos meios pacíficos e do fracasso manifesto das autoridades nacionais na proteção de suas populações” contra tais atrocidades em massa.

A adoção do conceito de R2P representou, para muitos, que se havia finalmente chegado a um consenso internacional sobre políticas de proteção de populações vulneráveis. Tal consenso era alvo de altas expectativas, dadas as lembranças ainda recentes, da década de 1990, do genocídio em Ruanda, do massacre de Srebrenica e da contraditória intervenção militar da OTAN na ex-Iugoslávia. Visões otimistas projetavam um futuro no qual o consagrado princípio da soberania e os interesses das grandes potências não mais atravancariam as pretensões humanitárias da comunidade internacional. Essas projeções, todavia, provaram-se errôneas. Nos últimos anos, tem-se testemunhado um vertiginoso fluxo de conflitos marcados pelo cometimento de atrocidades em massa — muitas vezes pelas próprias autoridades oficiais de um país —, sem que a comunidade internacional assuma uma postura mais enérgica para evitá-las. Os longos conflito armados na Síria, a violência étnica em Mianmar e os confrontos no Iêmen são exemplos atuais que podem sugerir que o ideal da responsabilidade de proteger, senão vazio e sem utilidade, é no mínimo inconsistente submisso a interesses da política mundial.

Foto: UN Photo/Isaac Billy

A evolução da R2P remonta ao período seguinte ao fim da Guerra Fria e seus intensos debates acerca da ideia de intervenção humanitária. O momento unipolar dos Estados Unidos havia conferido ao país o papel de liderança na governança global, alavancado pelos discursos de democracia e direitos humanos. No Conselho de Segurança (CSNU), isso se refletiu na passagem de resoluções que reconheciam violações de direitos humanos como ameaças à segurança internacional, bem como na intensificação de operações da ONU com o fim de proteger civis em conflitos que até então eram considerados assuntos domésticos — casos do Iraque (1991), Bósnia (1992) e Somália (1992-93).

O idealismo dos EUA foi visto com certo ceticismo por novas potências que despontavam, como China, Índia e Brasil — especialmente porque o país havia adotado uma postura de indiferença frente a outras crises humanitárias. A desconfiança acerca das pretensões norte-americanas e da própria ideia de intervenção humanitária chegou a seu ápice em 1999, quando a OTAN interveio militarmente na Iugoslávia, sob pretextos humanitários, sem autorização do Conselho de Segurança. O episódio desafiou a integridade do sistema de segurança coletiva da ONU ao denunciar uma conjuntura na qual os EUA estariam dispostos a agir contrariamente ao direito internacional. Essa crise, porém, contribuiu para reformular a noção de intervenção humanitária.

O esforço que originou a R2P foi tentativa de gerar um consenso político global que superasse a polêmica e a paralisia em direção à ação no ambiente internacional, especialmente por meio do sistema ONU. A R2P reorientou o discurso de proteção partindo do suposto “direito de intervir” reivindicado por determinados Estados para uma “responsabilidade” de toda a comunidade internacional de prevenir e responder a atrocidades em massa. Em tese, isso significava aumentar o número de atores envolvidos na agenda de proteção e expandir as ferramentas à disposição desses atores, incluindo os meios pacíficos de solução de controvérsias delineados pela Carta da ONU. A R2P também se construiu a partir da noção cosmopolita de segurança humana, que redirecionava o foco da segurança internacional ao ser humano em detrimento do Estado soberano. Além disso, para alguns a doutrina poderia ressignificar a própria ideia de soberania, ao preconizar que soberania implicava responsabilidades.

O ideal da responsabilidade de proteger não foi elaborado com o fim de criar novas obrigações legais aos Estados. Seu propósito era, e ainda é, muito mais o de reforçar o comprometimento político e moral com normas existentes, como aquelas da Carta da ONU e da Convenção contra o Genocídio e as diretrizes para diplomacia, operações de paz e justiça criminal. Logo, a R2P pode ser compreendida, idealmente, como um projeto de norma diretiva, pois orienta os atores internacionais à promoção de um ambiente de proteção a populações vulneráveis, assim como lhes fornece lentes e orientações para que atuem na prevenção e no combate de atrocidades em território nacional e estrangeiro. A R2P tampouco objetiva alterar a ordem internacional vigente, uma vez que reconhece o primado do Conselho de Segurança e, portanto, o poder de veto de seus cinco membros permanentes. Nesse sentido, ela pode ser vista como a síntese entre o universalismo proposto pela segurança humana e o realismo presente na composição do CSNU.

Foto: Reuters A. Jadallah

A eclosão de novas crises humanitárias demonstrou, contudo, que esse aparente consenso era tão somente retórico e que os países divergiam profundamente acerca de sua operacionalidade. Já em 2006, as tentativas fracassadas de aprovar resolução que permitisse uma intervenção fundamentada na R2P no conflito em Darfur, no Sudão, indicavam as limitações do Conselho de Segurança em implementar tal ideal em casos concretos. A fim de contornar o problema, o então Secretário-Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, articulou em 2009 o primeiro painel sobre implementação da R2P. Por meio da iniciativa, o mandatário buscava gerar maior clareza aos aspectos operacionais do ideal e evitar que os debates sobre ela estivessem demasiadamente associados à intervenção. O relatório do painel inovou a linguagem sobre a R2P ao decompor o conceito em três pilares. O primeiro pilar constituiria a responsabilidade de cada Estado em seu território, enquanto que o segundo representaria o apoio dos Estados às tarefas de prevenção e construção de capacidades. O terceiro pilar, por sua vez, traduziria o papel da comunidade internacional em agir de modo decisivo e tempestivo perante o insucesso dos dois primeiros pilares, por meio de recursos diplomáticos e, em último caso, coercitivos — sanções e uso da força. Essa linguagem atraiu o apoio de delegações que simpatizavam com aspectos menos controversos da R2P.

O terceiro pilar e suas medidas coercitivas, como é de se imaginar, concentrariam a partir de então os pontos contenciosos da R2P, especialmente em razão dos acontecimentos que se seguiram a partir de 2011. Em março daquele ano, no auge da Primavera Árabe, o Conselho de Segurança autorizou o emprego da força na Líbia para proteger civis das alegadas ameaças do governo de Muammar Kadafi, as quais, segundo organismos internacionais, representavam um risco iminente da ocorrência de atrocidades no país. De modo inédito, o Conselho permitia uma intervenção militar estrangeira, contra a vontade de um Estado soberano, com base no conceito da responsabilidade de proteger. O apoio de EUA, Reino Unido e França a uma intervenção e os clamores da Liga Árabe e a da União Africana por ações mais enérgicas do Conselho fizeram com que China e Rússia, que duvidavam da solução pela força naquele contexto, não vetassem a resolução. Os rumos da intervenção capitaneada pela OTAN revelaram, entretanto, que os interventores buscavam, na realidade, apoiar os rebeldes líbios e derrubar o longevo regime de Kadafi. A retirada das tropas ocidentais, meses após o início de sua operação, deixava o Estado líbio mergulhado em uma guerra civil.

Os rastros da intervenção na Líbia repercutiram decisivamente na maneira com que o Conselho de Segurança lidaria com crises posteriores. Ainda em 2011, a eclosão da guerra civil na Síria e suas graves consequências humanitárias colocavam novamente o órgão em uma posição delicada. As condições que haviam permitido a intervenção na Líbia, no entanto, não voltariam a se repetir. Permanecia o receio, entre diversos membros do Conselho, de que as potências interventoras — principalmente EUA, França e Reino Unido — haviam-se utilizado dos fundamentos humanitários da R2P para cumprir o objetivo político de mudança de regime líbio, e que estariam dispostas a fazer o mesmo com o regime de Bashar al-Assad. Fatores geopolíticos tornavam a situação ainda mais complexa, já que um dos membros permanentes do CSNU, a Rússia, tem em Damasco um tradicional aliado. Desde então, apesar de esforços diplomáticos, o conflito sírio permanece um dos grandes gargalos humanitários das relações internacionais contemporâneas.

Os casos da Líbia e da Síria são dois exemplos — extremos — do espectro entre soberania e intervenção, um debate que desde 2005 encontrou seu locus no conceito de responsabilidade de proteger. De um lado, a R2P é criticada pela sua incapacidade de mobilizar intervenções quando elas são aparentemente necessárias; de outro, por ser invocada de forma seletiva e fornecer justificativas humanitárias a intervenções militares que escondem seus objetivos políticos. Essa dicotomia, protagonizada pelo terceiro pilar da R2P, tem o potencial de prejudicar o conceito como um todo, contribuindo para a percepção enquanto ideal incoerente e em declínio. Uma análise mais cautelosa, contudo, deve levar em conta a complexidade e a natureza política da R2P.

Desde 2011, o que se percebeu foi um aumento no emprego da linguagem da R2P em resoluções do Conselho de Segurança. Até hoje, das 84 resoluções que aludiram à R2P, 79 foram adotadas de 2011 em diante. Tais números sinalizam o crescente engajamento do Conselho com o que Alex Bellamy e Paul Williams, professores da Universidade de Queensland e da Elliot School of International Affairs, chamam de “política de proteção”: a tendência de enquadrar crises em problemas de “proteção humana”, que envolvem também a R2P. Evidência disso está na intensificação da autorização do uso da força para fins de proteção de civis em operações de paz das Nações Unidas. Missões em Mali, República Centro-Africana, República Democrática do Congo e Sudão do Sul, por exemplo, contam com mandatos robustos destinados à proteção de populações ameaçadas. Tais operações, diferentemente do que ocorre em uma intervenção, ostentam o consentimento manifesto do Estado anfitrião, e sua condução permanece diretamente sob escrutínio e responsabilidade do Conselho de Segurança. Convém assinalar, também, que o conceito de R2P, quando aplicado a esses contextos, geralmente recapitula a responsabilidade dos Estados anfitriões de proteger suas populações, reforçando a soberania das autoridades nacionais ou salientando o papel da comunidade internacional, representada pela missão, na assistência e na construção de capacidades.

Outro avanço da R2P no contexto pós-Líbia foi o crescente engajamento de países emergentes e do Sul Global no que até então era uma agenda liderada pelo Ocidente. Se antes Brasil e China contestavam largamente a R2P, a partir de 2011 os dois países lançaram respectivamente as iniciativas da “responsabilidade ao proteger” e da “proteção responsável”, as quais visavam estabelecer critérios para o uso da força para fins humanitários, assim como garantir maior transparência à implementação da R2P pelo Conselho de Segurança. No entendimento desses e dos demais países da coalizão dos BRICS, a noção de responsabilidade vinha sendo demasiadamente associada a capacidades materiais de força militar e diminuía a importância da diplomacia preventiva e de outros meios pacíficos. Em 2015, a Assembleia Geral da ONU (AGNU) se encaminhava à aprovação de notável resolução sobre a R2P, a primeira desde 2005, enfatizando a necessidade de implementar o ideal “responsavelmente” e conclamava que qualquer autorização da força pelo Conselho de Segurança sob a terminologia da R2P contivesse mandatos claros e procedimentos explícitos. O rascunho da resolução não foi, porém, levado adiante devido à oposição de aliados da OTAN, que a consideravam uma tentativa da Assembleia de impor restrições à conduta do Conselho.

Foto: Mural instalado na câmara do Conselho de Segurança da ONU. Por Per Krohg.

De todo modo, os diálogos interativos anuais sobre a responsabilidade de proteger na AGNU são amostra, nas palavras de Gareth Evans, do “apoio claro, consistente e articulado” dos Estados membros à R2P, especialmente quanto às responsabilidades nacionais e de assistência da comunidade internacional. Até o momento, mais de sessenta países e organizações intergovernamentais institucionalizaram pontos focais da R2P — oficiais de alto-nível encarregados de analisar e antecipar riscos de atrocidades e mobilizar respostas apropriadas. Preventivamente, estratégias pautadas na R2P alcançaram sucesso em evitar a recorrência da violência em cenários de pós-conflito, como Costa do Marfim, Quênia, Libéria, Quirguistão e Serra Leoa, enquanto situações delicadas como a do Burundi têm atraído recorrente atenção e monitoramento do Conselho de Segurança. Além disso, o papel mais proativo do Tribunal Penal Internacional trouxe um cenário mais otimista à promoção da justiça criminal internacional e à consequente punição do genocídio, da limpeza étnica, de crimes de guerra e crimes contra a humanidade.

Quanto a aspectos reativos, entretanto, é inegável que o Conselho de Segurança tem falhado em adotar uma postura mais robusta para responder ao cometimento de atrocidades. Uma análise apurada demonstra que, a despeito da intensificação do uso da R2P em resoluções a partir de 2011, essa referenciação se deu de maneira circunscrita. Enquanto os membros do órgão estão consideravelmente confortáveis com a aplicação dos pilares I e II da R2P em suas decisões, não há comum acordo quanto à implementação das aspirações cosmopolitas previstas pelo terceiro pilar da R2P: legitimar o envolvimento externo nos assuntos internos de um Estado soberano, incluindo, em casos extremos, o uso da força militar. Uma interpretação pessimista, aliás, indica que a frequente invocação do primeiro pilar em detrimento do terceiro seja uma forma de legitimar a inação externa.

Contra essa tendência, resistem os argumentos do status político e da complexidade da R2P. O fato de suas prescrições nem sempre serem acatadas não significa que ela deixou de influenciar o comportamento dos Estados; apenas recorda a coexistência do idealismo representado por seus mecanismos e o realismo dos interesses das grandes potências. Como ideal política, assim, a R2P está sujeita à seletividade e à inconsistência em sua prática: há situações de emergência humanitária nas quais os Estados optam por não intervir, seja pela falta de motivações políticas ou por acreditarem que uma intervenção possa ser contraproducente. Aliado à possibilidade de inconsistência está o fato de que o discurso procedimental proposto pela R2P, tal como adotado pela Cúpula Mundial de 2005, continua sendo endossado pela grande maioria dos Estados. Isto é, apesar dos desacordos sobre a aplicação concreta de um de seus pilares, seus princípios permanecem integralmente válidos.

Colocar em prática as aspirações propostas pela R2P exige, assim, mais comprometimento com os debates acerca de sua implementação. A adoção de critérios e limites formais para o emprego da força, questão levantada após o episódio líbio, contribuiria para a aproximação de posições polarizadas quanto à temática de intervenções. A comissão internacional que, em 2001, havia elaborado o conceito de responsabilidade de proteger incluiu em seu relatório diversos critérios que governariam operações militares de cunho humanitário, como gradualismo, proporcionalidade, justa causa e balanço das consequências. A inclusão explícita desses critérios foi, todavia, rejeitada pelos Estados nas discussões da Cúpula Mundial de 2005. O mesmo relatório também havia introduzido a noção da “responsabilidade de reconstruir”, segundo a qual toda intervenção fundamentada na R2P teria como responsabilidade prover condições que evitassem a recorrência da violência e construíssem uma paz sustentável. Novamente, a ideia não foi levada adiante pelas Nações Unidas em 2005. Resgatar proposições desse relatório que foram preteridas na Cúpula Mundial teria o potencial de incrementar a implementação da R2P com mais regras e, portanto, torná-la uma norma legítima perante a comunidade internacional.

Otimizar o papel do Conselho de Segurança no exercício de sua responsabilidade de proteger e na condução de crises humanitárias se revela, por fim, fundamental. Essa otimização envolve tanto a atualização de suas práticas, como por exemplo tornar o uso do veto mais responsável, quanto sua democratização, a fim de torná-lo mais fidedigno à atual ordem internacional. A realização de uma reforma, no entanto, parece ser improvável no cenário presente. Há tempos se observa a fragmentação política do órgão, que coloca em lados opostos as duas maiores potências mundiais, os Estados Unidos e a China. A recente eclosão da pandemia da Covid-19 tem, em linhas gerais, aprofundado essa divisão, alimentando retóricas isolacionistas e nacionalistas e distanciando os países do multilateralismo. A crise sanitária provocada pela doença traz inúmeras questões relativas ao futuro da segurança humana e da prevenção de atrocidades, já que potencializa novos focos de violência política. Para que o Conselho de Segurança preserve seu papel primordial de garantir a paz e a segurança mundiais, é fundamental que seus membros superem confrontos internos e se guiem pela cooperação.

*Diego Luís Bortoli é Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com passagem pela pela Sciences Po Grenoble, na França. Integrou o Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e foi assistente de edição da Revista Austral.

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